近日,国家正式出台文件,明确要求从“十四五”第一年开始,全国各省市要分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例,到“十四五”期末这一比例要达到50%以上。这是我国土地出让收入分配格局的一次重大调整,有利于打破土地出让收入分配的固化利益格局,实现更多资金投向农业农村,更好地支持乡村振兴。
随着城镇化加快推进,城市土地快速增值,国有土地出让收入规模也在不断扩大。1995年全国土地出让收入为420亿元,2019年全国土地出让金收入7.3万亿元,今年受疫情影响有所下降,但预计可能还将突破7万亿元,国有土地出让收入成为公共财政的重要收入来源。在土地收入蛋糕不断做大的同时,如何分好蛋糕成为一个重要时代课题。
为更好地分配国有土地出让收入,2006年国务院办公厅下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》,成为我国国有土地出让收入分配的制度基础。其核心框架主要有三点:一是要求土地出让收支全额纳入地方基金预算管理,实行“收支两条线”,收入全部缴入地方国库,支出一律通过地方基金预算予以安排。二是对土地出让收入使用范围进行了严格限定,明确只能用于征地和拆迁补偿、土地开发、支农、城建等方面。三是明确了土地出让收入支出的顺序,首先要确保足额支付征地和拆迁补偿费、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出,切实保障被征地农民利益。
在这些基本制度框架的基础上,国家有关部委又陆续出台了一系列文件,对国有土地出让收入分配进行了调整,形成了现在的分配格局。目前,从土地出让收入中共计提6项专项资金,分别是国有土地收益基金、农业土地开发资金、农田水利建设资金、教育资金、保障性安居工程资金和新增建设用地土地有偿使用费。其中,按照土地出让金额收取的有2种,大约占10%左右,按土地收益计提的有4种,大约占45%左右。
国有土地出让收入全部纳入地方基金预算管理后,财政体制上也进行了进一步优化,一方面,国有土地出让收入是地方重要的财力来源,主要还是由地方留用,资金用于当地的经济社会发展。另一方面,中央也适当进行统筹,在政府间财力分配上进行调节。目前,按现行规定中央财政统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%。
在城镇化加速发展时期,城市需要交通、医疗、教育、文体等一系列的配套设施建设,资金需求巨大,通过土地增值的收益来支撑城市扩张,自然而然成为了发展战略的选择,土地出让收入分配长期以来重点投向城市。据统计,2013年到2018年间,全国土地出让收益是5.4万亿元,其中用于农业农村资金合计是1.85万亿元,仅占土地出让收益的34.4%,用于城市的比例要大大高于农村。这也一定程度上说明了,长期以来土地增值收益取之于农,但主要用之于城,对农业农村发展的支持还不够。
我国城镇化在经历高速发展阶段后,2019年我国城镇常住人口已经增加到了8.48亿人,城镇化水平提高到了60.6%,提升的空间已经越来越小。而我国仍有50余万个行政村,承载着5亿多乡村人口,由于农村建设长期投入不足,城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题还十分突出,农村农业发展提升的空间总体上还较大,我国发展总体上进入到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段。通过土地出让收入分配改革,在土地出让收益这个蛋糕里面多切一块给农村,实际上是调整城乡利益格局,支持农业农村优先发展。
当前,国有土地出让收入在地方政府性基金收入中的比重不断提高。2019年,全国政府性基金预算收入84516亿元,国有土地出让收入为72517亿元,占到了85.8%,土地出让收入对地方财政的重要性不言而喻。受疫情和中美贸易摩擦等多因素影响,当前经济下行压力依然较大,财政收入持续低迷,前8个月全国一般公共预算收入126768亿元,同比下降7.5%,全国政府性基金预算收入47030亿元,仅增长2.3%,财政收支压力较大。地方政府债务、民生保障、运转等方面的压力不小,在此背景下,对土地出让收入再分配格局要保持积极稳妥的方针,有序推进,防止出现财政金融风险。
推动形成土地出让收入分配新格局需要一个过程,提高土地出让收入用于农业农村的比例达到50%以上也不能一蹴而就。根据政策规定有两种路径和指标可供选择,第一种是按照土地出让收益的50%以上进行核定,并设定全年8%的底线;第二种是按照土地出让收入的10%以上进行核定。无论采取何种方式,建议在实际操作过程中,应当充分考虑到各地经济财政状况,给予地方政府更多自主权,由各地根据财政收支变化和实际情况,决定工作的节奏和安排,避免“一刀切”,给地方财政运行造成不稳定。更为重要的是,在解决“钱从哪里来”的问题后,要花好真金白银,切实提高农村农业财政资金使用效益,发挥财政资金杠杆作用,投入重大基础设施和重点项目,为乡村振兴提供有力保障。
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